Humberto Peña: El Derecho del Agua

Sin duda el nombre de Humberto Peña es fundamental a la hora de analizar el cambio de enfoque que ha vivido la ingeniería hidráulica, en la que convive la interdisciplina y la investigación centrada en el aporte a la comunidad. Con una prolífica labor desde la Dirección General de Aguas (DGA), Humberto ha logrado abandonar el enfoque cerrado que se le da simplemente como “fenómeno físico” al agua, propio de la academia y los trabajos técnicos, para abordar los aspectos legales y sociales que encierra el recurso hídrico y que a fin de cuentas, es lo que percibe la comunidad.

En esta entrevista nos recuerda la importancia de cómo las decisiones y políticas frente al tema afectan a las comunidades y de cómo no se pueden tomar esas decisiones sin pensar en el impacto legal y, en el fondo, en la vida cotidiana de las personas.

¿Cómo se interesó por la ingeniería, qué lo decidió a estudiar Ingeniería Hidráulica?

A mí siempre me gustaron las matemáticas y la física, por eso entré a ingeniería. Mi papá era médico, entonces se suponía que yo tenía que ser médico, pero en una muestra de independencia, fui ingeniero. En realidad, dentro de las alternativas que teníamos dentro de la Ingeniería Civil, había tres opciones (estructuras, construcción e hidráulica) y dentro de ellas yo veía la hidráulica más cerca de la física, de la naturaleza y su transformación. Tenía una afinidad con el agua de carácter más estético que científico (risas). Además, las otras áreas, las encontraba un poco áridas, alejadas del mundo más natural.

Usted fue Profesor Asociado de la Universidad de Chile desde 1980 y tiene un centenar de publicaciones sobre hidrología, cambio climático y gestión de recursos hídricos ¿Cómo se complementa esto con lo que ha hecho usted aportando desde el Estado (DGA)?

En primer lugar, yo con la docencia he tenido poca relación: es cierto que fui durante muchos años profesor, pero en un trabajo dedicado más bien a las tesis de grado: hidrología, gestión de aguas, nieves, en general, son algunos de los temas que me interesaban. He tenido poca actividad docente, sólo de forma esporádica, después lo dejé, pero durante muchos años seguí siendo profesor asociado y muchos trabajos de investigación estaban relacionados más bien a mi actividad en la DGA.

¿Complementaba de un punto de vista más práctico lo que era la docencia? Me refiero a que muchas de las publicaciones suyas apuntan a la aplicación o al estudio de casos reales, cuando la investigación teórica o más “científica” se aleja de eso, de la aplicabilidad real.

Eso siempre ha sido un punto que me ha preocupado mucho. Yo entiendo que la investigación de uno debe estar siempre pensando en las particularidades de lo que tiene que resolver. Tú sabes que, si te gusta la literatura, hay una frase de Tolstoi que dice: “Si quieres ser universal, cuenta de tu aldea”. En definitiva, lo que te está diciendo eso, es que tu aporte real, donde mejor puede surgir, es a partir de lo que está más cerca de ti. Lo que hay que tener es suficiente capacidad para ver dónde están las preguntas que puedes responder.

En general, los trabajos de investigación y de estudio que durante largo tiempo estuve desarrollando, fueron dentro de la DGA. La verdad es que en esa época, sobre todo, la DGA te ofrecía un campo enorme de posibilidades para el desarrollo de una carrera profesional y también para ver cosas nuevas y los directores siempre tuvieron una disposición totalmente abierta ante esa posibilidad. Normalmente en esa época, los años 70’, tenías muchos más medios dentro del sector público que en otros lugares.

Pienso que ese rol del sector público de ser más creativo, del punto de vista de buscar nuevas cosas, se ha ido anquilosando.

Humberto Peña en su oficina, mientras nos comenta algunos de los libros más destacados en los que ha participado

Humberto, en dónde se unen los aspectos en la universidad, de la ingeniería y las leyes ¿falta que se discuta más este tema? ¿Cuál sería la visión conjunta, de ambas disciplinas? ¿Se enseña eso en las universidades chilenas?

El tema que planteas es muy interesante, porque los sistemas de recursos hídricos son sistemas complejos en los cuales hay aspectos económicos, sociales, ambientales, estrictamente productivos, técnicos, etc. Entonces, si tú quieres hacer una gestión adecuada de estos sistemas de recursos hídricos, tienes que tener una visión amplia: multidisciplinaria. Creo que esa visión no existe en el país y conduce a muchos errores. Por ejemplo, hay mucha gente que opina acerca de los sistemas de gestión de agua en Chile, pero no tienen idea de cómo operan desde el punto de vista físico.

La visión, la posibilidad de trabajo de equipo y de entender qué dice uno y otro, de enriquecer la conversación… yo creo que está absolutamente ausente en nuestras universidades. Hay que ver las cosas desde puntos de vista muy distintos, no sólo el legal.

Si tú te fijas nuestra oficina se llama DIAgua, donde la “D” representa el Derecho y la “I” a la Ingeniería, porque yo como Director de Aguas, con otra gente nos dimos cuenta que, para abordar una gran cantidad de temas de agua a nivel país, tenías que combinar los temas técnicos con los aspectos legales y por eso nos juntamos. Es una oficina bastante atípica, socios ingenieros y socios abogados. Lo relevante es que se entienda que los temas técnicos, legales y otros, forman parte de la forma de dar soluciones a la gestión de aguas, esa es la visión.

Te cuento una anécdota, hace ya bastante años me invitaron a dar unas charlas en la universidad de Miami que eran organizadas con este criterio. Tú tenías gente que venía de formaciones y realidades muy distintas para analizar problemas de gestión de agua. Por ejemplo, para abordar un tema macro, como era el de el Pantanal en Brasil, que tiene aspectos hidrológicos, tiene que ver con la vegetación, con las poblaciones, y que cubre bastantes países, habían ingenieros, economistas, biólogos y hasta diplomáticos discutiendo el tema.

Es fundamental que la gente que está trabajando en estos temas tenga la capacidad de entender, porque es un proceso de ida y vuelta. Por una parte hay cosas que tú tienes que decir “no, no es posible”, porque la solución legal que estás proponiendo no tiene una factibilidad técnica, pero también tienes que entender –en términos técnicos– lo que ofrece la legislación, porque te permite a ti imaginar y proponer soluciones técnicas que jamás se le van a ocurrir a un abogado, jamás. No solamente tienes que tener la capacidad de dialogar, sino también entender los otros puntos de vista.

Es un aspecto que he trabajado mucho desde hace ya bastante tiempo, todo lo que tiene que ver con políticas de agua y cómo los aspectos institucionales y legales conversan con los desafíos técnicos.

Humberto Peña trabajó en la Dirección General de Aguas desde 1969 hasta el 2006, dentro de los que sus últimos doce años, los desempeñó como Director de la Dirección. Anteriormente fue Jefe de Estudios Hidrológicos (1981-1989) y Jefe del Departamento de Estudios y Planificación (1990-1994). Como Director General de Aguas tuvo a cargo la formulación e implementación de las políticas de aguas vigente en Chile, siendo líder de las modificaciones sobre el Código de Aguas. Sobre este tema, es imposible no preguntar acerca de su propia opinión sobre el Código: ¿qué nos falta cambiar?, ¿A qué nivel estamos, dado que aún hoy día hay controversia sobre el tema?

Tengo montones de cosas escritas sobre esto (risas), pero tratando de sintetizar, te diría que el esfuerzo que hicimos para hacer la Reforma al año 2005, se enfocó en la forma de cómo el Estado constituía nuevos Derechos de Aprovechamiento de Agua. La forma cómo se constituían estos derechos eran un verdadero escándalo, porque el tema era el siguiente: si tú solicitabas uno, no tenías que justificar que necesitabas esa agua, solamente debías pedirlo y el Estado estaba en la obligación de entregar el agua que existiera.

Existía la idea de que el sistema se iba a regular, porque como hay que publicar, iba a haber mucha gente interesada en lo mismo, entonces todos iban a ir a la DGA, iban a solicitar la misma agua e iba a haber un remate, entonces el mercado iba a asignar a la mejor alternativa de uso de esa agua. Esa era la teoría, pero en la práctica ni el 1% de los derechos de agua se entregó a través de remate. ¿Por qué? Porque es total y completamente teórico pensar que los chilenos van a estar preocupados los primeros y los quince de cada mes viendo el Diario Oficial, buscando un Derecho de Agua que les iba a beneficiar o que les interesara e iban a hacer una publicación ellos también. Eso era una cosa que no tenía ni pies ni cabeza. Ese tema y otros asociados a la constitución original de los Derechos de Agua fueron el motivo central de la reforma del 2005.

Sin embargo, no entró esa reforma a analizar y revisar todo lo que sucedía con el Derecho de Aprovechamiento de Aguas una vez otorgado. Si tú empiezas a analizar con cierto detalle, te das cuenta  que la legislación prácticamente no aborda cuáles son las obligaciones que emanan de la entrega de un derecho. El Estado los entrega, porque entiende que es la mejor manera de contribuir el bienestar de todos. Porque sin esa agua no existiría la agricultura de riego, sin esa agua no existiría la minería, que es la principal fuente de desarrollo del país, sin esa agua no existiría la hidroelectricidad ¿verdad? Sin embargo, eso no es suficiente, porque pudiera ser que hay Derechos de Aprovechamiento de Aguas que no se utilizan adecuadamente o que no generan ese beneficio para todos.

Asociado a eso hay otro tipo de problemas, que tienen que ver con las características propias del Derecho de Aprovechamiento de Aguas, que es un bien que puede generar enormes externalidades, es un bien que tiene un montón de implicancias cruzadas a nivel de una cuenca, o al nivel de una región entera. Entonces todo lo que pasa después que se entrega el derecho, es necesario revisarlo, en el sentido de cuáles son las obligaciones que existen y cuáles son los instrumentos de regulación existentes. Dentro de los instrumentos de regulación, el gran vacío que tiene la legislación del agua hoy día es que prácticamente la función de planificación no existe.

Es un tema que no está abordado, porque se supone que cada uno actúa con su derecho y hace sus actividades propias, sin interferir con el resto. Pero los procesos más macro que se están generando a nivel de las cuencas, no son considerados. Todas las temáticas que tienen que ver en el cambio de los comportamientos del recurso hídrico hacia aguas abajo cuando tú alteras sus condiciones de uso, el tema del cambio climático, todo este tipo de temas y otros, suponen una visión de largo plazo y, en función de ello, requieren de ciertos instrumentos para que se pueda hacer una gestión armónica del derecho de agua. Así, yo creo que el gran vacío que hay es que la función de planificación no se ha desarrollado y asociado a eso se hace necesario clarificar, cuáles son las obligaciones y los derechos que genera el Derecho de Aprovechamiento de Aguas.

Yo creo que, en la realidad nacional, el mercado es completa y absolutamente necesario que exista. Creo que cualquier análisis en profundidad del asunto hace concluir que es indispensable, sin embargo, para que ese mercado sea parte de la solución y no parte de los problemas, se requiere que esté inserto dentro de un esquema de regulación que tenga en cuenta esta evolución en el mediano-largo plazo de las cuencas, considerando las externalidades que se generan.

Algunos de los textos más importantes que Humberto nos muestra, entre ellos, documentos de la GWP, Política Nacional de Recursos Hídricos, para el MOP (hechos cuando él era Director de la DGA), y el Código de Aguas

La orientación neoliberal del Código de Aguas siempre ha sido criticada ¿Cómo es entonces la planificación que debiera desarrollar el Estado? y ¿Cómo lo ha hecho el Estado hasta ahora?

Sobre eso, hemos trabajado bastante, he dirigido dos y ahora una tercera Comisión del Instituto de Ingenieros. La función de planificación, que nosotros pensamos como indispensable, hay que entender que necesita distintos instrumentos para operar, ya que la planificación supone instancias de participación y de coordinación con los distintos usuarios y con la ciudadanía en general. Por eso hemos planteado dentro del Instituto la necesidad de una gestión integrada de recursos hídricos, y hemos propuesto desarrollar esto con un consejo de recursos hídricos por cuenca y en ese marco de planificación pensamos que debieran desarrollarse las actividades de los actores públicos, de los privados y debiera operar el mercado.

¿Cuál es la relación entre lo técnico y lo legal, y como se da esta simbiosis en un organismo tan amplio como la DGA, por ejemplo?

La DGA es el lugar en donde necesariamente más se tienen que dar este tipo de conversaciones, porque tiene que resolver las 6000 solicitudes que les ingresan todos los años y muchos temas tienen un carácter que vincula lo técnico y lo legal: es algo que yo tuve la suerte de apreciar con mucho detalle.

De hecho, como director, yo asumí la tarea y la responsabilidad de resolver personalmente todos los recursos de reconsideración. La legislación establece que existe una primera instancia, en que hay resoluciones que están delegadas, pero en una segunda instancia la gente puede alegar y después de esa reconsideración prácticamente cualquier desacuerdo ya se lleva a los tribunales. Yo siempre entendí que la posición del servicio quedaba en buena medida establecida cuando había una solicitud de reconsideración y la autoridad máxima debía resolverla en forma definitiva; entonces eran discusiones muy interesantes porque tú tenías que establecer los criterios en discusión directa con los abogados.  Así, hay muchas cosas que hoy parece como si fueran normas que estuvieran escritas en algún libro, pero son exclusivamente criterios técnicos que se fijaron a partir de reconsideraciones, en la discusión con el mundo legal

Imagínate, “los Derechos de Aprovechamiento de Aguas se dan en carácter permanente para probabilidades hidrológicas de excedencia del 85%”, eso, que es decisivo, porque hace la diferencia entre tener o no disponibilidad de agua para un nuevo derecho, es un criterio técnico, que no está absolutamente en ninguna ley o constitución – ¿Eso se aplica, aunque eso sea técnico y no legal? – Efectivamente. Asimismo, tú tienes por ejemplo temas de la relación de las aguas superficiales con las subterráneas ¿qué criterio técnico y legal es aceptable para ver qué nivel de interacción pueden aceptarse como no – afección? Eso es una cuestión que supone un análisis con mucho detalle para ver qué resulta razonable, y así, suma y sigue.

¿Cómo se interesó en este tema, cómo llego a trabajar en el marco un poco más legal del agua?

No, esto es consecuencia natural de que uno trabaja en la DGA, en donde los dos temas están cerca y, en segundo lugar, por haber sido director de aguas por doce años, tenía que meterme a fondo en estos temas: estuve yendo al Congreso a discutir estos temas en las comisiones, de modo que necesariamente uno tiene que abrirse a entender de mejor manera estos aspectos.

Usted fue presidente de la SOCHID entre el 89’ y 91’, presidente también del Comité Nacional Chileno para el Programa Hidrológico Internacional de la UNESCO entre los años 94’ y 2oo5, incluso llegando a ser vicepresidente del mismo durante un par de años, junto con ser parte del Comité Técnico Mundial de la Asociación Mundial del Agua— Entonces Humberto me interrumpe para comentar emocionado:

Si me permites, lo interesante del Comité Técnico del GWP, era cómo un grupo de 9 personas de distintas partes del mundo discutíamos los temas de la agenda global del agua. Además que eran personas muy destacadas todas (yo era el único de esta parte del planeta [Sudamérica]), se trataban los temas mundiales y realmente era una tremenda oportunidad de conversar y discutir temas realmente importantes. Nosotros éramos el respaldo científico de lo que proponía el GWP en los foros mundiales del agua, en donde asisten unas 15 mil personas. Se generaba una serie de publicaciones que eran realmente atractivas, ahí tuve la oportunidad de publicar este libro, sobre la equidad social en que está integrada el recurso hídrico.

Humberto acude entonces a su biblioteca, que ocupa dos paredes completas de su oficina, para mostrarme el documento en cuestión, en donde su completa autoría respalda que sea considerado como una eminencia mundial en este tema. Una pregunta me surge: ¿Usted cree que es factible proponer los cambios cuando la mente precisa está en el lugar preciso? ¿O quizás todas esta propuestas quedan un poco más en papel y no llegan a la realidad en particular?

No, yo creo que hay cambios totalmente reales. Ustedes, la nueva generación tiende a pensar que las cosas son como son, porque cayeron así del cielo. Pero la verdad es que detrás de cada cuestión hay alguien que estuvo haciéndola y detrás de ese esfuerzo hubo un éxito, éste quedo materializado en algo que se hizo costumbre y es tan costumbre que parece obvio.

En el año 74’, razones extra-técnicas me llevaron a estar un poco de brazos cruzados en la DGA, considerando que el golpe militar había sido el año 73, estaba en mi escritorio y dije: ¿qué puedo hacer? Voy a impulsar la iniciativa hacer pronósticos de caudales de deshielo. Apuesto que no te imaginas todo lo que costó incorporar, dentro de la DGA, el pronóstico de caudales de deshielo, que se preparaban con los datos hasta el 31 de agosto y se publicaban en septiembre.

Los primeros tres, cuatro años, era una tortura, porque no había recursos, no se publicaba, tenía que aprobarlo no sé quién y así. Después de varios años pasó que alguien empezó a llamar a la DGA diciendo: “bueno ¿y qué pasa con el pronóstico de deshielo que no llega?” (risas) Entonces me di cuenta que se había tenido éxito, porque era algo que se había incorporado al funcionamiento habitual de las personas. Era como parte del paisaje: el paisaje ya lo viste, te acostumbraste y está ahí. No se te ocurre que alguien estuvo trabajando para levantar ese edificio del frente (señala una construcción antigua, hacia Mac Iver).

A fin de cuentas, a nosotros que estamos más viejitos, nos queda la sensación de que las nuevas generaciones piensan que las cosas están ahí porque fueron así, pero se hicieron porque se trabajó por ello – Entonces yo le respondo: Lo que encuentro malo de las generaciones actuales, la mía, es que la información es algo de muy fácil acceso, entonces la percepción de valorar la cosa ha cambiado – Es abismante, para uno era muy difícil tener acceso a información de carácter mundial, era muy cerrado antes.

«Pero la verdad es que detrás de cada cuestión hay alguien que estuvo haciéndola y detrás de ese esfuerzo hubo un éxito, éste quedo materializado en algo que se hizo costumbre y es tan costumbre que parece obvio»

Usted ha estado presidiendo diferentes instituciones ¿cuál es la clave de un buen liderazgo?

Yo pienso que no hay un liderazgo que sea válido, adecuado, en todas las circunstancias. El liderazgo cuando un barco se está hundiendo debe ser muy autoritario, no tiene nada que ver con el liderazgo que se da cuando tú tienes la posibilidad de tener aportes y ciertos espacios para hacer converger los esfuerzos. Lo que me parece fundamental de cada liderazgo, es que quien está ejerciendo tiene que sentir y estar motivado realmente por el barco que dirige.

Yo no entiendo y para mí es muy difícil digerir una cierta mentalidad que uno ve en las nuevas generaciones, en las cuales en forma bastante “sin problema” se cambian de trabajo, de carrera… ¡de todo! Realmente, yo, esa visión de las cosas simplemente no la comprendo. Te diría que visualizo un tema que es más generacional, de fondo. Yo soy y me identifico con una generación que vivió su formación en los 60’. En los 60’ nosotros veíamos las cosas con cierto sentido de trascendencia, que hoy en día se ha ido perdiendo, como decir “mi vocación” es esta, yo voy a aportar de esta manera, me orientaré hacia ese objetivo … eran cosas muy fuertes.

Lo que yo he hecho en mi vida, ha sido muy consistente, creo yo, con esa manera de ver las cosas. No podría ser de otra forma, así me formé. Siempre he estado trabajando en el tema del agua (risas) y de hecho no es que me ofrezcan un cargo a un banco y me voy a un banco. – Es un proyecto de vida, de especialización, que me conduce a estar aquí, en esta oficina, en este momento. – Por ejemplo, yo siempre entendí de que no me iba retirar por mi voluntad antes de que se aprobaran todas las reformas del código de aguas que estábamos proponiendo en el parlamento, porque tenía toda la historia de ese tema y era mi objetivo, con el cual estaba comprometido. Yo pensaba que iba a ser menos, pero fueron 12 años (risas) y después de eso me sentí liberado para hacer otras cosas, para cambiar, dentro del mismo tema.

Yo diría como una cuestión clave del liderazgo es tener la convicción de que lo que tú estás metido te motiva y es importante para ti y eso tienes que transmitirlo y yo creo que la gente se da cuenta, si eso no lo tienes.

Por ejemplo, en este trabajo (señala un documento recién impreso que tiene en su escritorio) desarrollamos el tema de la confianza y, bueno, ¿cómo alguien va a confiar en ti, en tu liderazgo, si está pensando que tú en realidad eres un ave de paso? Porque ¿cómo voy a pensar que tenemos intereses comunes, yo que estoy en esta organización, que estoy hace más tiempo acá y voy a ver mucha gente como tú, si no tienes un compromiso honesto, duradero? Hoy estas en el servicio A, luego en el B ¡y después estás de Intendente!

Mira, en el tema medio ambiente los directivos nombrados por la alta dirección pública duran en promedio 1.1 año ¿Cómo confías en alguien que va a estar 1 año? Necesitas gente que sepas que va a estar ahí un tiempo prolongado, que sepas que va responder por las decisiones que tome, que ponga la cara cuando algo que dijo, no funcionó. Son cuestiones que dan para pensar.

Humberto, ¿cuál piensa usted que es su legado?

Yo pienso que he contribuido a que la ingeniería esté presente en la gestión del recurso hídrico, que se profesionalicen y desarrollen una serie de temas que han contribuido a la gestión de agua en el país, tanto del punto de vista técnico como legal.

Yo fui parte del primer comité de cambio climático que hubo en Chile en la década del 80’, desarrollamos, incluso sacamos este libro que súper interesante, en buena parte aún vigente, porque es un trabajo que se compara entre ambos hemisferios los temas que tiene que ver con cambio climático, pero en la parte oceanográfica, sistemas costeros, aspectos climáticos, la parte de hidrología la hice yo. Hay una mirada global, hace 20 años, tú ves en esa época, el año 87’ presenté el primer trabajo de cambio climático sobre el impacto del régimen hidrológico del Maipo. Estamos hablando de un montón de tiempo.

Te quería mostrar esto (acerca un documento titulado Memorias, de la DGA, y mientras lo hojea me va contando): era el trabajo que hacíamos en la década de 80’. Dada una serie de circunstancias, el director me dio mucho apoyo y formamos esto, estudios hidrológicos. ¿Cuál es la memoria del 84? Balance hidrológico nacional y análisis crítico de la red fluivométrica nacional, porque las redes en ese tiempo se revisaron y restructuraron todas, así se echó a andar la red de lagos y nieves… hidrología isotópica, en zonas áridas… y están las publicaciones que se hacían, por ejemplo, inventario de glaciares del chile central. Yo dirigí este cuento.

Lo que te quiero decir es que todas estas cosas, se fueron haciendo de esta manera. En algún momento se comenzaron, y no se puede dar por sentado que todo ello siempre existió.

«Yo pienso que he contribuido a que la ingeniería esté presente en la gestión del recurso hídrico, que se profesionalicen y desarrollen una serie de temas que han contribuido a la gestión de agua en el país, tanto del punto de vista técnico como legal»

Finalmente, ¿Qué le gusta hacer en sus tiempos libres?

Mis dos inquietudes al margen de Ingeniería son, por un lado, seguir muy de cerca la actividad musical, la música clásica, estoy abonado a la serie de conciertos filarmónicos y los de piano. Lo otro es lectura y, básicamente, leo historia, ensayos, de temas sociales, políticos, filosóficos –literatura densa –. Hace mucho tiempo, en una época, leí mucho de poesía, pero luego me dediqué a leer cosas de historia. Me queda la sensación que leer libros de ficción, de novelas… lo considero un poco como pérdida de tiempo. En verdad, lo que uno trata es entender el mundo, las cosas, cómo pasan, cómo suceden, cuál es la historia de eso.

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